Analisis Biaya-Manfaat (Cost-Benefit Analysis) dalam Perencanaan Pendidikan (Resensi Buku)


Oleh Satrio Arismunandar

Judul : Cost-Benefit Analysis in Educational Planning - Fourth Edition
Pengarang : Maureen Woodhall
Penerbit : UNESCO - International Institute for Educational Learning
Tahun : Paris, 2004


Topik analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis) dalam perencanaan pendidikan, selama satu dasawarsa terakhir, telah sering membangkitkan kecurigaan di kalangan para guru dan administrator pendidikan. Analisis semacam ini biasanya diajukan oleh para ekonom, yang bukan dari kalangan pendidik, dalam penentuan alokasi anggaran untuk sektor pendidikan di dalam anggaran nasional (APBN).

Para pendidik setuju dengan pandangan para ekonom bahwa pendidikan adalah investasi yang baik, meskipun para pendidik sudah sejak awal meyakini hal itu tanpa mengandalkan pada model-model matematis. Namun para pendidik biasanya merasa terganggu, ketika dalam persaingan untuk memperoleh pendanaan yang terbatas, keefektifan pendidikan harus dibandingkan dengan keefektifan pembangunan infrastruktur jalan baru, pengadaan pupuk pertanian, dan pabrik-pabrik.

Para guru dan administrator bersikeras bahwa produk-produk terpenting dari pendidikan harus diloloskan dari jaring pembatasan ekonomi, serapat apapun jaring itu. Para ekonom tidak banyak membantu munculnya pengertian di kalangan para guru dan administrator, tentang arti penting analisis manfaat-biaya bagi perencanaan pendidikan. Hal ini karena para ekonom tidak terbiasa menjelaskannya dengan cara-cara dan bahasa yang bisa dipahami oleh para pendidik.

Oleh karena itu, kehadiran buku karya Maureen Woodhall ini diharapkan bisa mengisi kekosongan itu. Yakni, kemampuan untuk menjelaskan arti penting analisis manfaat-biaya bagi perencanaan pendidikan, dengan cara yang dapat dipahami para pendidik. Buku ini mencoba membawa para praktisi pendidikan agar mau terlibat dalam analisis manfaat-biaya tersebut dan memahaminya. Sedangkan untuk kalangan ekonom, diperkirakan mereka akan segera mengapresiasi buku ini dengan penuh minat.

Awalnya Dianggap Kontroversial


Buku kecil ini ditulis untuk dua jenis pembaca. Pertama, mereka yang terlibat dalam administrasi dan perencanaan pendidikan, baik di negara berkembang maupun di negara maju. Kedua, mereka yang bukan spesialis, seperti pejabat senior pemerintahan dan pengambil kebijakan, yang ingin memperoleh pemahaman umum tentang perencanaan pendidikan dan bagaimana hal ini berhubungan dengan pembangunan nasional keseluruhan.

Buku ini dimaksudkan untuk bisa digunakan bagi keperluan studi privat, maupun untuk program pelatihan resmi. Edisi pertama buku kecil ini terbit pada 1970, ketika ekonomi pendidikan masih dalam masa awal perkembangannya, dan analisis biaya-manfaat masih merupakan topik yang relatif baru dan teknik yang kontroversial.

Patut dicatat bahwa ketika buku edisi pertama ini terbit, waktu itu belum banyak komputer pribadi yang bisa diakses dengan mudah dan murah seperti sekarang ini. Waktu itu, perhitungan ekonomi terhadap berbagai sampel, dalam mengkaji manfaat langsung dari perencanaan pendidikan, masih menggunakan alat hitung kalkulator yang primitif.
Sejak terbitnya edisi pertama, sudah ada perdebatan sengit. Polemik sering terjadi dalam berbagai literatur tentang ekonomi pendidikan dan perencanaan pendidikan, yakni antara pendukung dan pengeritik analisis biaya-manfaat.

Buku edisi keempat ini mengkaji berbagai keberatan atau gugatan praktis dan teoretis terhadap pendekatan biaya-manfaat, serta memberikan pengenalan sederhana tentang teknik analisis tersebut. Juga dipaparkan diskusi tentang contoh-contoh analisis biaya-manfaat, baik berdasarkan studi di negara maju maupun negara berkembang.

Edisi kedua buku ini terbit pada 1982 dengan sedikit revisi, disusul edisi ketiga pada 1992. Revisinya kecil saja, yakni hanya memasukkan riset teoretis dan empiris terakhir, termasuk kritik terhadap teknik-teknik analisis biaya-manfaat.

Namun kesimpulan umumnya tetap tidak berubah bahwa analisis biaya-manfaat dapat menjadi alat yang bermanfaat bagi para perencana pendidikan. Alat ini menyediakan kerangka konseptual bagi pengevaluasian usulan-usulan alternatif atau proyek-proyek. Ia juga membangkitkan tanda-tanda investasi dalam bentuk perkiraan kasar profitabilitas dari berbagai jenis pendidikan atau pola-pola alokasi sumberdaya yang berbeda.

Penulis tidak mengklaim secara berlebihan tentang keunggulan analisis biaya-manfaat. Penulis mengakui, analisis biaya-manfaat tidaklah menawarkan solusi otomatis terhadap problem-problem dalam pengalokasian sumberdaya. Kalkulasi numerik rates of return (tingkat pengembalian investasi yang sudah ditanam) mungkin bisa membantu perencana pendidikan. Namun adalah lebih penting untuk mengusahakan beberapa perbandingan sistematis antara biaya-biaya dan manfaat-manfaat dari suatu proyek, serta keseimbangan antara keduanya, ketimbang membuat perkiraan persis bagi pengembalian investasi.

Analisis biaya-manfaat ini tidak dijadikan satu-satunya alat penentu bagi keputusan investasi di bidang pendidikan. Analisis biaya-manfaat hanya ditampilkan sebagai salah satu teknik yang berguna, dalam kotak perkakas perencana pendidikan, bersandingan dengan teknik-teknik lain. Misalnya, analisis biaya-keefektifan (cost-effectiveness analysis) dan analisis pasar tenaga kerja bagi para pekerja terdidik.

Banyak Asumsi yang Berubah


Sejak saat edisi awal buku ini disusun, perencanaan pendidikan telah mengalami perubahan yang substansial. Banyak asumsi yang melandasi usaha-usaha sebelumnya, untuk merasionalisasi pengembangan pendidikan telah dikritik atau ditinggalkan. Cara perencanaan terpusat, yang bersifat wajib dan kaku, sekarang sudah terbukti tidak cocok dan ditinggalkan. Namun, hal itu bukanlah berarti semua bentuk perencanaan telah dianggap tidak perlu.

Sebaliknya, kebutuhan untuk mengoleksi data, mengevaluasi efisiensi program-program yang sudah ada, menjalankan studi-studi berjangkauan luas, dan mengeksplorasi masa depan, nyatanya tetap ada atau diperlukan. Penyelenggaraan perdebatan yang luas tentang landasan-landasan tersebut, untuk membimbing kebijakan pendidikan dan pengambilan keputusan, bahkan dirasa lebih mendesak dari sebelumnya.

Orang tidak bisa membuat pilihan-pilihan kebijakan yang masuk akal tanpa membuat penilaian tentang situasi yang ada sekarang, memerinci tujuan yang mau dicapai, menggalang sarana-sarana untuk mencapainya, dan memantau apa yang sudah dicapai. Dalam hal ini, perencanaan adalah juga suatu cara untuk mengorganisasikan pembelajaran: lewat pemetaan, penentuan sasaran, pelaksanaan tindakan, dan langkah pengoreksian.

Cakupan perencanaan pendidikan sendiri juga sudah meluas. Sebagai tambahan bagi sistem pendidikan formal, perencanaan pendidikan sekarang juga diterapkan pada semua upaya pendidikan lain yang penting dalam konteks non-formal. Perhatian terhadap pertumbuhan dan ekspansi sistem-sistem pendidikan dilengkapi, dan kadang-kadang bahkan diganti, dengan keprihatinan yang makin tumbuh terhadap kualitas keseluruhan proses pendidikan, dan bagi pengontrolan hasil-hasil proses tersebut.

Akhirnya, para perencana dan administrator pendidikan telah menjadi semakin sadar akan pentingnya strategi-strategi implementasi dan peran mekanisme-mekanisme pengatur yang berbeda dalam hal ini. Yaitu: pilihan metode-metode pembiayaan, pengujian dan prosedur-prosedur sertifikasi, atau berbagai regulasi dan struktur insentif lainnya.

Yang menjadi keprihatinan para perencana terbagi dua: Pertama, untuk mencapai pemahaman yang lebih baik tentang validitas pendidikan, dalam dimensi-dimensi spesifik yang terobservasi secara empiris oleh dirinya sendiri. Kedua, untuk membantu dalam perumusan strategi-strategi yang tepat bagi perubahan.

Melihat latar belakang seperti itulah, maka buku tentang analisis biaya-manfaat dalam perencanaan pendidikan ini tetap relevan dengan kebutuhan dunia pendidikan kita sekarang. Walaupun, sisa-sisa "kecurigaan" terhadap pendekatan ketat para ekonom dalam penentuan alokasi anggaran pendidikan mungkin belum sepenuhnya hilang.

Jadi, bisa dipahami jika masih ada kecurigaan awal dari kalangan pendidik terhadap penulis seperti Maureen Woodhall. Woodhall yang berstatus ekonom sudah banyak menulis tentang analisis biaya-manfaat dalam perencanaan pendidikan. Woodhall sudah 40 tahun lebih berpengalaman dalam penulisan dan penerbitan berbagai karya, yang terkait dengan aspek ekonomi dari pendidikan. Ia sempat menjadi pembaca di Institut Pendidikan di University of London, serta konsultan bagi banyak badan internasional.

Woodhall membagi isi bukunya menjadi 12 bab. Bab-bab awal memaparkan tentang maksud dan tujuan analisis biaya-manfaat, serta perbandingannya dengan analisis biaya-keefektifan (hlm. 23-25). Dijelaskan juga cara-cara pengukuran biaya dan manfaat itu (hlm. 29-39). Penghasilan tenaga kerja terdidik, misalnya, adalah satu cara untuk mengukur manfaat langsung.

Kritik-kritik Lama yang Serius

Penulis buku ini cukup bersikap fair, dengan menampilkan berbagai kritik dan keberatan teoretis maupun praktis terhadap analisis biaya-manfaat, yang mengemuka pada penghujung 1960-an. Kritik-kritik periode awal itu, misalnya, mengatakan, perbedaan dalam penghasilan mencerminkan perbedaan dalam kemampuan alamiah, motivasi, latar belakang sosial, jenis kelamin, pekerjaan, pendidikan nonformal, dan lain-lain dari pekerja. Sehingga perbedaan dalam penghasilan tidak bisa menjadi ukuran manfaat murni dari pendidikan.

Pendidikan juga tidak membuat pekerja lebih produktif, tetapi lebih sebagai “saringan” atau “alat pemindai” yang memungkinkan majikan untuk mengidentifikasi mereka yang memiliki kemampuan alamiah lebih unggul. Perbedaan penghasilan dengan demikian mencerminkan fungsi pemindaian dan sertifikasi dari pendidikan. Majikan cenderung menuntut kualifikasi pendidikan yang lebih tinggi dan semakin tinggi, yang menjurus ke penyia-nyiaan sumberdaya.

Sebagai tambahan, perbedaan penghasilan tidak secara memadai mengukur perbedaan produktivitas pekerja karena adanya ketidaksempurnaan dalam pasar tenaga kerja. Sehingga perbedaan penghasilan tidak menyediakan suatu ukuran manfaat-manfaat ekonomi langsung dari pendidikan.

Selain manfaat-manfaat langsung tersebut, pendidikan membangkitkan manfaat-manfaat “kelebihan” atau tak langsung. Ini untuk mengatakan bahwa pendidikan mungkin membangkitkan produktivitas orang di luar pekerja terdidik itu sendiri, dan manfaat-manfaat ini tidak muncul dalam perbedaan penghasilan. Manfaat-manfaat nonekonomi juga tidak tercermin dalam perbedaan penghasilan.

Perhitungan-perhitungan rate-of-return mengasumsikan adanya pendayagunaan penuh (full employment) dari pekerja-pekerja terdidik. Padahal di banyak negara berkembang, justru terjadi pengangguran tenaga kerja terdidik dan jebolan sekolah menengah.

Profil-profil usia-penghasilan yang ditarik dari data lintas-bagian (cross-section), yang menjadi sumber bagi perhitungan-perhitungan rate-of-return, mencerminkan kondisi permintaan-dan-penawatan (demand-and-supply) di masa sekarang dan masa lalu. Padahal permintaan dan penawaran di masa depan adalah justru yang menjadi perhatian para perencana pendidikan. Maka rates-of-return menjadi alat yang buruk bagi perencanaan pendidikan.

Kritik-kritik era 1960-an itu sudah cukup banyak dan serius. Terakhir ada kritik-kritik baru, yang muncul pada 1980-an dan 1990-an. Untunglah, Woodhall juga menanggapi berbagai kritik itu (hlm. 49-61). Tentunya bukan pada porsi resensi buku ini, untuk menguraikan seluruh tanggapan Woodhall, karena tak akan cukup tempat untuk menjawabnya.

Bab-bab di bagian tengah, banyak menjelaskan konsep-konsep ekonomi dalam perencanaan pendidikan, lengkap dengan berbagai grafik dan tabel. Di sini ada jargon ekonomi yang dijelaskan secara gamblang dan lengkap, misalnya: rates of return, cara menghitung rates of return dengan berbagai metode alternatif cara penghitungannya, serta dampak pengangguran terhadap rates of return (hlm. 65-88). Woodhall berusaha menjelaskan konsep-konsep ekonomi itu dengan cara yang sederhana dan sedapat mungkin menghindari istilah-istilah teknis ekonomi yang rumit.

Penulis tak lupa menyampaikan contoh-contoh analisis biaya-manfaat dalam pendidikan, dalam rentang dari tahun 1960-an sampai 1990-an. Penulis juga mengevaluasi investasi dan program pendidikan yang dilakukan di sejumlah negara maju, yakni negara-negara Eropa dan anggota OECD (Organisasi Bagi Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan), serta negara-negara berkembang (hlm. 91-99).

Di bab-bab ujung, penulis menguraikan penggunaan analisis biaya-manfaat untuk membimbing atau mengarahkan kebijakan. Ada tiga jenis keputusan kebijakan. Pertama, alokasi sumberdaya di antara bentuk-bentuk alternatif investasi, khususnya antara tingkatan-tingkatan pendidikan. Kedua, pengembangan kebijakan-kebijakan baru bagi pembiayaan pendidikan yang tinggi. Ketiga, penilaian proyek-proyek pendidikan oleh badan-badan pendanaan. Sedangkan pada bab terakhir atau kesimpulan, penulis menegaskan kegunaan praktis dari analisis biaya-manfaat dalam perencanaan pendidikan (hlm. 103-113).

Tidak Ada Klaim Berlebihan

Kesan pertama memang bisa keliru. Meski awalnya pembaca mungkin merasa skeptis terhadap niat atau posisi si penulis, setelah membaca buku ini kecurigaan kalangan pendidik tampaknya akan mencair. Sikap ragu mereka berganti dengan pengakuan terhadap Woodhall sebagai guru.

Dalam buku ini, Woodhall tidak membuat klaim yang berlebih-lebihan mengenai teknik-teknik biaya-manfaat yang ia paparkan. Ia bahkan menegaskan bahwa analisis biaya-manfaat "tidak bisa menjadi satu-satunya kriteria bagi perencanaan pendidikan, namun informasi semacam itu harus menjadi unsur penting dalam pengambilan keputusan."

Analisis biaya-manfaat juga tidak memberikan target-target dalam bentuk angka (numerik) bagi perencana pendidikan. Paling jauh, ia hanya memberikan indikator arah: “Untuk berinvestasi pada jenis pendidikan ini,” dan bukan “untuk menyediakan tempat bagi sekian ribu siswa SMP atau siswa sekolah teknik.” Perkiraan bernilai tunggal terhadap rates of return mungkin malah bisa salah arah, karena analisis sensitifitas hanya bisa memberi suatu rentang nilai, di mana nilai yang sebenarnya nanti akan muncul.

Barangkali aspek yang paling penting dari analisis biaya-manfaat adalah ia memberikan kerangka konseptual bagi pengujian biaya-biaya pendidikan, dalam hubungannya dengan pendapatan relatif (relative earnings) dari tenaga kerja terdidik. Kedua unsur itu telah diabaikan dalam beberapa latihan perencanaan pendidikan di masa lalu, ketika unsur-unsur itu semata-mata didasarkan pada perkiraan kebutuhan tenaga kerja atau tuntutan sosial.

Analisis biaya-manfaat tampaknya akan lebih mudah diterima oleh para perencana pendidikan ketika lebih banyak kemajuan telah dibuat ke arah kuantifikasi manfaat-manfaat tak langsung dari pendidikan. Sekalipun demikian, akan selalu ada tujuan-tujuan yang tidak bisa diukur dalam ukuran ekonomi. Dalam hal demikian, analisis biaya-keefektifan mungkin menjadi teknik yang lebih cocok untuk mengukur keberhasilan sistem pemdidikan, dalam memuaskan pencapaian tujuan-tujuan semacam itu.

Yang jelas, setiap praktisi pendidikan dan administrator pendidikan kini harus sadar tentang arti krusial teknik-teknik analisis biaya-manfaat ini. Ini penting, khususnya di negara-negara berkembang, di mana alokasi anggaran pendidikan telah menjadi semakin besar proporsinya dalam anggaran nasional (APBN). Sementara banyak sektor lain yang juga menuntut peningkatan anggaran.

Para ekonom telah menawarkan berbagai macam alat, yang dikatakan dapat mengukur keefektifan berbagai bentuk pembelanjaan. Setiap administrator pendidikan yang menuntut penambahan pembiayaan bagi sekolah-sekolahnya, kini harus siap dengan argumen yang lebih canggih ketimbang cara-cara argumen lama, baik secara ekonomi maupun sosial.

Dalam konteks situasi kita di Indonesia, isi buku ini sangat relevan bagi para praktisi dan perencana pendidikan. Sebagai negara berkembang yang sedang giat-giatnya membangun perekonomian, di mana peningkatan kualitas sumberdaya manusia dipandang menjadi salah satu faktor krusial dalam pembangunan perekonomian, sektor pendidikan adalah mutlak dipentingkan.

Peran kunci sektor pendidikan itu sebetulnya cukup tercermin dalam anggaran pendidikan, yang sudah dialokasikan cukup tinggi dalam APBN kita. Namun, seberapa efisien dan efektif anggaran itu digunakan, dalam mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan, masih menjadi sasaran kritik dari sejumlah kalangan. Analisis biaya-manfaat yang disajikan Woodhall dalam buku ini diharapkan bisa menjadi alat bantu, untuk lebih mengoptimalkan penggunaan anggaran pendidikan tersebut.

Mengingat arti penting ini buku ini dalam perencanaan pendidikan, alangkah baiknya jika buku ini diterjemahkan ke bahasa Indonesia, karena pastilah banyak kalangan pendidikan di sini yang membutuhkannya. Nilai kelebihan buku ini adalah cara penyajian isinya yang kompak, padat, gamblang, sederhana, langsung, dan dapat dimengerti oleh praktisi pendidikan yang tidak memiliki latar belakang ilmu ekonomi. ***

Jakarta, 20 November 2013

Kontak Satrio Arismunandar:

E-mail: satrioarismunandar@yahoo.com; arismunandar.satrio@gmail.com
Blog pribadi: http://satrioarismunandar6.blogspot.com
Mobile: 081286299061

Comments

Popular posts from this blog

MEMAHAMI KONVERGENSI MEDIA (MEDIA CONVERGENCE)

Strategi dalam Industri Media (Contoh Model Five Forces Michael E. Porter)

TANYA-JAWAB SEJARAH FILSAFAT YUNANI